反腐倡廉是一项系统工程，需要多种要素和力量的共同努力和作用，但是制度无疑是关键。《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》（以下简称《论述摘编》）第八部分，清晰地回答了在党风廉政建设中制度何以重要、如何构建制度和怎样落实制度等一系列重大问题。

    没有健全的制度，腐败现象就控制不住

    习近平总书记指出，“反腐倡廉的核心是制约和监督权力”，而“没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里，腐败现象就控制不住”。这旗帜鲜明地道出了制度在制约权力、反对腐败中的重要地位。对于这一论断，习近平总书记着重从三个不同角度加以阐述和分析：

    一是从性质角度。本质而言，制度就是规则，就是规矩。制度在反腐败中的重要性，根本上源于“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”。制度之所以更带有根本性，是因为通过制度可以从根源上切断公共权力与私人利益的不正当勾连，实现不敢腐、不能腐、不想腐的目的。腐败是公共权力的滥用和私用，制度正在于要建立不因人而异的统一规则，让权力受到有效约束，并对违者加以严厉惩戒。制度更带有全局性，是因为只有厉行制度，避免各自为政和各行其是，才能保证权力要求的统一和行使的统一。制度更带有稳定性，是因为制度有刚性和可预期性，不随一些人意志或者局部的变化而改变，不会朝令夕改。制度更带有长期性，是因为制度一经施行，便具有持久的约束力和导向性，可以保持对权力约束的持续性和长久性。制度的这些特性，决定了它在规范权力、约束权力和监督权力中所具有的优越性，从而也使它在反腐败中占有决定性的地位。

    二是从历史角度。制度在约束权力和反腐败中的重要性，也可以通过我国历史上的反腐经验得到佐证。习近平总书记指出：“我国古代很早就有监察、御史、弹劾、谏官等方面的制度。这些制度有不少在历代反腐倡廉中发挥了重要作用，对我们推进反腐倡廉制度建设具有借鉴意义。”

    三是从现实角度。相比于性质分析和历史经验，我国现阶段反腐败现实更能显示出制度的意义和价值。梳理现有腐败案件，可以发现，诸多腐败之所以能得逞，固然与腐败分子的思想修养不够、道德水准不高有关，但在相当多的情况下、很大程度上源于制度不完善或不落实。在一些领域，因缺乏严格的权力运行制度和权力监督制度，或者制度漏洞多且大，为掌权者腐败创造了条件。因此，要治理腐败，就必须堵住制度漏洞，建立有效的权力约束机制，并保证切实得到实施，让官员无法腐败、不能腐败。如有完善的制度作保障，纵使腐败分子有贪腐之心，恐怕也难以将其转化为贪腐的行动。习近平总书记一针见血地指出：“从前些年和最近揭露出来的一些涉及领导干部的大案要案看，其犯罪情节之恶劣、涉案金额之巨大，都是触目惊心的，搞权钱交易、权色交易简直到了利令智昏、胆大包天的地步！之所以会弄到这个地步，其中一个重要原因就是我们一些领域的体制机制还不健全。”“要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”

    制度结构应是立体的、综合的

    依靠制度有效防治腐败不易，构建科学的制度更难。在《论述摘编》中，习近平总书记深刻地揭示了构建权力入笼制度的相关要求。首先就是要有完善的制度结构。

    把权力关进制度的笼子里，意味着制度是立体的、综合的。《论述摘编》第八部分清晰表明，要形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。具体而言，包括下列制度：

    第一是权力配置制度。权力过大、集中是导致腐败的重要原因，科学合理地配置权力是防范腐败问题的重要制度。要划定公共权力的范围，这是权力配置的基本前提。公共权力边界不清，就可能会出现公共权力与私人利益的混同和滥用，从而出现腐败。“什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用”，这是权力配置首先要解决的问题。对于确应由公共机关享有的公共权力，要进行合理分解，科学配置，“不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使”，形成相互制约又相互协调的权力结构。

    第二是权力运行机制。权力运行涉及面广泛，需要多项制度。针对当前我国反腐败的形势，习近平总书记着重强调要健全和完善一些重点制度。要强化重要事项集体议事决策制度。对于重要事项，要避免一人或少数人决策或决定。当前，针对查处的腐败案件中一把手比例过高问题，就在于“少数一把手习惯了凌驾于组织之上、凌驾于班子集体之上”。要健全施政行为和政务公开制度。《论述摘编》第八部分数次指出公开透明的重要性，指出“阳光是最好的防腐剂”，要求施政行为和政务皆要公开公正。凡“涉及老百姓利益的案件，有多少需要保密的？除法律规定的情形外，一般都要公开。要坚持以公开促公正、以透明保廉洁”。要完善权力程序制度。程序是权力行使的方式方法，是权力运行的轨道。程序明确、流程固定、方式确定，可以保证权力行使不会脱离正常轨道，没有机会滥用。

    第三是权力监督制度。“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”因此，“监督”一词在《论述摘编》第八部分中出现的频率极高。要形成有效的监督体系，强化党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督和国家机关内部各种形式的纪律监督，让监督覆盖权力触及的每个角落和各个环节。要增加监督者的相对独立性，强化监督者的责任，提高监督的实效。要加强对干部经常性的管理监督，形成对干部的严格约束，让他们始终有如履薄冰、如临深渊的警觉。要拓宽人民监督权力的渠道，让人民监督权力。

第四是责任追究制度。“失职要问责，违法要追究。”对失职违法者和腐败者进行强有力的惩治，是治理腐败的重要手段。要完善责任追究制度，加大对腐败者的追究力度和频度，对腐败分子保持高压态势。习近平总书记特别强调对外逃腐败分子的追究。要建立和完善外逃人员数据库，建立统计数据动态更新机制，搭建追逃追赃国际合作平台，加快与外逃目的地国签署引渡条约、建立执法合作，既让外逃腐败分子能够受到应有惩治，也“使企图外逃分子丢掉幻想、望而却步”。

    制度设计应合乎恰当标准

    制度有好坏之分，也有高低之别。习近平总书记不仅强调制度的完整性，而且十分注重制度的合理性。从现有制度存在的问题出发，《论述摘编》第八部分着重指出当前的制度建设要注意三项要求。

    一是制度要细。经过改革开放后30多年的发展和建设，我国大的制度框架和法律体系已经形成，但不少制度尚不够细致，存在一定的疏漏，为腐败提供了可乘之机。习近平总书记十分生动地指出：“要把笼子扎紧一点，牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。”因此，我国的制度建设要从粗放向精细转化。

    二是制度要精。“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。”

    三是制度要变。有效的制度必定是随时间、环境的变化而调整的，这对处于快速发展变化的我国而言更是如此。习近平总书记要求做好已有相关制度的梳理工作，并分别加以处理。对于“经实践检验行之有效、群众认可的”制度，“要予以重申，继续坚持、抓好落实，严肃纪律，形成刚性约束”。相反，对于“不适应新形势新任务要求的”制度，“该修改完善的就修改完善，该废止的就废止，该制定新的就制定新的”。

    加大制度落实力度，保证执行一视同仁

    实践证明，好的制度只是迈出的第一步，制度落实不可或缺。习近平总书记的论述不仅高度重视制度的落实，而且指出了制度落实的要求。他指出：“我们的制度不少，可以说基本形成，但不要让它们形同虚设，成为‘稻草人"，形成‘破窗效应"。”“要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威。”

为提高制度落实的成效，习近平总书记着重提出了两方面的要求。一方面，加大落实制度的力度。要“九分落实”，“制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分气力要花在这上面”。另一方面，要保证制度执行一视同仁。他要求“要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门"、不开‘天窗"，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是‘橡皮筋"”。（国家行政学院政府法治咨询研究中心主任、教授 杨伟东）